新时代修订《学校体育工作条例》的背景、依据和路径研究

点击上方蓝色字体，关注中国体育科学学会 《体育科学》2022年 第6期 新时代修订《学校体育工作条例》的背景、依据和路径研究 刘波1，邰峰2，韩勇3，季浏4 1.清华大学 体育部； 2.辽宁师范大学 体育学院； 3.首都体育学院； 4.华东师范大学 体育与健康学院 摘要：《学校体育工作条例》（以下简称《条例》）是学校体育工作开展的重要依据。为适应新时代学校体育改革和发展的新形势和新任务，立足于当前学校体育工作的关注热点，促进学校体育工作更好地发展，运用文献资料分析、问卷调查、专家访谈等方法，对《条例》修订的背景、依据和推进路径进行了研究。研究表明：1）要以重要文件精神为指引，明确新时代学校体育发展理念；2）要围绕《条例》修订的法律依据，强化学校体育工作的法律保障；3）要丰富《条例》内容，更新相关表述，充分体现《条例》的时代性；4）要探索将法律法规和政策文件的相关内容转换成《条例》条款；5）要深化体教融合，切实保障学生体育权利；6）要明确《条例》的奖励与责任机制，保障体育教师权益；7）要纵向衔接各学段体育课程，科学构建一体化体育课程体系；8）要完善评估细则，建立常态化监督检查制度；9）要健全学校体育风险防控机制，确保学校体育工作安全和高质量发展。 关键词：新时代；学校体育工作条例；修订；学校体育；体育法 条例是由国家权力机关或行政机关依照相关政策文件或法律法规，针对某一方面或领域内一些具体的行政工作制定并颁布实施的，比较全面、系统、长期和具有执行效力的法文规定（杨树郁，2015）。条例作为行政法规，是“法”的表现形式之一，在实施过程中与法律的效力一致（谢晖，2003）。《学校体育工作条例》（以下简称《条例》）是开展学校体育工作的重要依据，自1990年3月12日中华人民共和国国家教育委员会令第8号、国家体委第11号令联合发布实施至今已有30多年（只在2017年修订时删除了第十四条第二款，其他未作改动）。在《条例》的指导下，我国各级教育行政部门和各级各类学校有力地推动了学校体育工作的改革与发展，对提高学生体质健康水平起到重要作用，取得显著成绩。然而，随着新时代“阳光工程”“健康中国2030”等战略的深入实施和教育现代化的加快推进，学校体育改革发展面临新形势、新要求，学校体育工作开展与青少年体质健康促进面临着新任务、新问题与新挑战，而现行《条例》中的部分规定已与现实发展需要相脱节，存在一定的滞后或缺失。因此，修订和完善《条例》显得尤为重要和必要。2020年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面加强和改进新时代学校体育工作的意见》（以下简称《意见》），以及《体育总局 教育部关于印发深化体教融合 促进青少年健康发展意见的通知》（以下简称《通知》）中，都明确提出要组织修订《条例》，修订后的《条例》必将对新时代我国学校体育工作高质量发展产生重要的指导作用。本课题组在教育部体育卫生与艺术教育司的领导和指导下，从2019年开始对《条例》修订的背景、必要性、依据和建议等方面进行了研究。 1 《条例》修订的背景 1.1 新时代学校体育改革与发展的新形势和新任务 党的十九大报告指出，经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。新时代，学校体育改革与发展呈现出新的形势，明确了新的任务。1）新形势。新时代学校体育工作的开展是以“健康第一”为指导思想，同时确立了以学生为中心的课程理念和“终身体育”的教育理念，强调体育的健身和育人功能，明确了体育与健康学科“运动能力、健康行为、体育品德”三大核心素养，注重知识与技能、过程与方法、情感态度与价值观有机结合的课程目标和课程结构，体育课程教学内容更加注重学生身心特点并紧密联系生活实际，教学方法不断丰富（季浏 等，2018）。2）新任务。我国教育的根本任务是培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。相应的，学校体育的根本任务由1979年“扬州会议”提出的“提高体质”转变为新时代的“立德树人”（闫士展 等，2019）。2019年《中共中央 国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》提出要坚持“五育”并举。“五育”指德、智、体、美、劳五大教育，“并举”指的是共同发展、全面发展。相比于蔡元培时代的“五育并举”，新时代的“五育并举”强调突出德育实效、提升智育水平、强化体育锻炼、增强美育熏陶、加强劳动教育（李政涛 等，2020），从育人的角度来看，“五育并举”的对象是人，其目的与任务在于促进人的全面发展。学校体育是发展学生身体素质的基础环节，新时代学校体育的改革与发展一定程度上决定了人民健康水平。因此，作为指导学校体育工作开展的《条例》，其修订应充分考虑新时代学校体育改革与发展的新形势和新任务。 随着时代的发展和社会的进步，《条例》的内容和法规已落后于学校体育的发展，难以有效指导当前学校体育的管理、教学、训练和竞赛的发展。《条例》自1990年颁布实施，以法律法规的形式在很大程度上缓解了当时学校体育工作中存在的一些矛盾与问题，为学校体育工作的有效开展与青少年体质的健康发展奠定了基础。然而，自《条例》颁布至今，我国的各个方面均已经发生了巨大变化，如今学校体育的发展呈现出新的形势和要求。学校体育工作改革实践需要《条例》的推动与保障，各类体育主体的权利义务关系有待通过《条例》进一步明确，《条例》与其他体育法律法规冲突的问题亟待解决。因此，为了优化学校体育的法律制度体系，进一步强化《条例》作为行政法规对学校体育工作的指导和保障作用，应遵循新时代国家颁发的学校体育相关政策，结合当前和今后我国学校体育工作的特点、发展趋势及面临的新问题和新任务，对《条例》进行修订。 1.2 现行《条例》的滞后表现 1）《条例》的内容表述落后于经济社会的发展。1990年发布的《条例》反映的是当时我国经济社会发展的现状，适应的是当时的社会环境。新时代我国经济、社会、学校体育工作迅速发展，《条例》中部分表述已经不适应当前的社会环境与发展趋势。如现行《条例》中第二、七、十、十二条中均以“普通中小学校、农业中学、职业中学、中等专业学校、普通高等学校”为适用对象，而农业中学为以前的学校类型之一，现在已所存无几；第五、十一条中的《国家体育锻炼标准》早已被《国家学生体质健康标准》所代替；第八条中的“教学大纲”也已被“课程标准”所代替，学校体育课时的规定也有了新的变化；第十九条中对体育教师“粮食定量”表述同样过时。由此可见，《条例》的内容表述已不合时宜。 2）学生体育主体权利在《条例》中没有得到应有的体现与重视。《条例》的规定大都为义务性规范，学生的体育权利容易被这种义务性规范所掩盖和忽视，其中最为突出的是学生体育课被随意停课或变相剥夺，以及因运动器材、场地配置不到位而影响学生的体育锻炼。在体育师资方面，体育教师缺口较大，待遇较低且地位不高。这些问题的出现不仅与政策执行不到位有关，也与《条例》对学生体育权利的规定不明确以致义务、责任、职责的立法配置不到位有关。 3）现行《条例》缺乏具体的评估细则与奖惩机制。首先，缺乏统一完备的评价体系和评估细则，对学校体育政策执行情况的评估不到位。评估细则的缺失使得条例评估中缺乏客观、可操作性和适用性较强的评价指标，容易引发“囚徒困境”悖论，影响评估效果。其次，《条例》缺乏规范严格的奖惩机制，违反《条例》后的惩戒不够。条例内容主要规定了各主体的责任和义务，但对违反条例后如何处罚、遵从条例如何奖励等缺乏实质性的考量标准。如《条例》第十八条关于“体育教师”的规定虽然属于强制性义务，但由于没有设定相应的法律责任，很难对不按照要求配备体育教师的学校进行处罚，导致实践中部分学校不依《条例》内容执行的现象非常严重。还有部分学校对于《条例》的落实程度不够，如占用体育课、未满足每天体育锻炼一小时的要求、体育教师配备不足等。由此可见，不够具体的奖惩标准导致《条例》在执行时的法律效力和可操作性下降，制约了学校体育的发展。 4）缺乏监督机制与保障机制。监督机制是法律法规成功实施的关键，对《条例》执行端，即教育行政主管部门、学校、体育教师等进行监督十分必要。目前我国教育部门与体育部门交叉管理的区域较少，之前的体育管理体制多为体育部门集体育工作制定、管理与监督于一体，这种自我监督的模式必然存在弊端。保障机制是法律主体权利的保证，例如，在当下学校体育中，许多体育活动都具有风险性，在学校体育伤害案件中，学校往往会被判承担一定的损害赔偿责任。有关我国中小学篮球伤害案件的研究显示，在司法裁判中有公平责任适用不当、法院对校方的安全保障义务要求过高、过错推定原则加重了学校的证明责任以及自甘风险原则缺乏适用四个方面的问题，存在学校在没有过错的情况下也要承担责任的现象（徐霞，2021）。学校因为惧怕承担责任，在开展体育工作时采取消极办法，尽量剔除带有危险性的内容，这剥夺了学生们参与体育活动的权利。 《条例》的滞后和失效会产生多种消极影响，一是《条例》在实施过程中形同虚设，降低了《条例》的法律权威；二是阻碍了学校体育的规范化管理，影响了青少年身体健康成长；三是使学校体育工作在开展过程中失去了法律保障、行动指南和发展指引。 2 《条例》修订的依据 2.1 新时代学校体育工作开展的新思想、新理念和新目标 新时代学校体育发展要以党的十九大精神为指引，结合习近平总书记关于体育发展的重要思想论述，依托国家有关文件，科学、系统、全面地认识新时代学校体育改革与发展的新思想与新理念，更加明确新目标，充分发挥体育学科“以体育人”的重要功能（于素梅，2021），有效推动新时代学校体育的发展。因此，《条例》作为学校体育开展的重要依据，其修订应符合新时代学校体育发展思想、理念与目标：1）新思想。面对青少年体质健康连续多年下降的现状，亟需在“健康第一”思想的指导下，促进青少年参与体育运动，形成健康的生活方式，从而提升青少年体质，促进学校体育工作健康有序发展。2）新理念。新时代学校体育确立了以学生为中心的课程理念和终身体育的教育理念。体育课程从过去的“以教师为主导”转变为现在的“以学生为主体”，更加突出学生的主体地位。倡导兴趣教学和终身体育，帮助学生在体育锻炼中享受乐趣、增强体质。3）新目标。新时代学校体育的总体目标是促进人的全面发展和社会的全面进步，培养学生的健全人格（王登峰，2018）。学校体育工作应做到增强学生体质、使学生掌握1～2项运动技能、加强师资队伍建设、完善场地器材配备。 2.2 学校体育相关法律法规与政策文件精神 《条例》在学校体育法律体系中起到承上启下作用。从法律完善程度方面来看，《条例》是我国《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）、《中华人民共和国教师法》和《中华人民共和国体育法》（以下简称《体育法》）等在学校体育方面的综合体现，使宪法和法律的原则性条款能够得到进一步的细化和实施。同时，《条例》在我国学校体育法规体系中占据了极高的地位，是学校体育规章制定的直接依据，为我国学校体育工作的发展提供了指导方向及保障，能够指导地方教育部门制定符合本地区或本部门实际情况的学校体育工作具体实施方案。《条例》的完善与否直接影响以《条例》为依据的下位法的制定与实施（张程龙 等，2019），也影响到各地方教育部门的贯彻与落实。修订《条例》是学校体育法律体系完善的需要，其修订应依据学校体育相关法律法规，紧密贴合最新学校体育政策文件精神并且符合新时代学校体育工作发展的方向。如习近平总书记2018年在全国教育大会中提到的学校体育“四位一体”目标体系；《意见》中提到的“配齐配强体育教师”“开齐开足体育课”“普遍建立教学、训练、竞赛体系”；《“健康中国2030”规划纲要》提出的体育技能掌握目标、体育活动时间参与目标、国家学生体质健康标准达标优秀率以及学校体育场地设施与器材配置达标率等。《条例》的修订要符合这些精神和要求，有效促进青少年身心健康，培养德智体美劳全面发展的建设祖国的栋梁之才。 2.3 《条例》执行情况的调研反馈与现实需求 2019年课题组在全国范围内经各省教育部门推荐，成立了由专家、学者、管理人员、一线教师、教研员组成的体育教育专家组（华东师范大学季浏教授等26人）和法学专家组（天津体育学院于善旭教授等5人）。分别通过线上、线下等形式举行5次论证会议，针对近年来我国学校体育教育的新理念、新政策进行解读，对现存问题进行讨论，对《条例》内容的修订提出意见，并共同研制访谈提纲和调查问卷。 受访专家针对现行《条例》以及在执行过程中出现的问题，提出以下修订工作关注重点：1）立法目的、法力效力以及上位法问题；2）是否明确了学校体育“健康第一”的指导思想；3）基本任务、功能；4）标准制定（如学生体质健康标准，经费、场地器材配备标准等）；5）学校办学质量评价考核体系问题；6）体育校园文化建设；7）体育考试问题；8）体育教师问题（如教师配备、教师待遇）；9）课堂教学问题（教学内容、体质监测、体育课被占用、学时等）；10）课外体育活动问题（如体育活动时长、体育活动内容、体育作业）；11）高水平运动队建设问题；12）学校体育竞赛问题；13）学校体育组织机构与监督管理问题；14）学校体育相关主体权利的法律责任问题；15）是否明确《条例》覆盖范围不包含学前教育；16）学段名称、条目名称界定问题（依据《条例》上位法对相关名称进行修订）；17）表述问题（如“粮食定量”等）。 通过问卷调查的形式对学校体育工作开展现状和《条例》执行情况进行全面调研。运用德尔菲法对两版调查问卷（体育教师版和教育行政部门版）进行效度检验，在专家组成员积极系数与权威性符合要求的基础上，进行了3轮意见交流与反馈，内容涉及问卷提示语、问卷结构、问题描述、问题选项等，最终确定可供施测的调查问卷。2020年，通过线上调查的形式，向全国范围内一线体育教师发放问卷2 185份，回收有效问卷2 079份；通过教育行政部门对各地各级教育行政单位发放调查问卷2 000份，回收有效问卷1 844份。根据调研结果，《条例》在执行端的受阻一定程度上影响了学校体育事业的健康有序发展，暴露出学校体育当前存在的多种问题，主要包括：1）体育教师对《条例》的内容与执行情况了解较少；2）体育教师在工作中完全依据《条例》进行工作的人员比例较少；3）举办《条例》培训与学习的情况较少（表1）。 根据专家访谈和问卷调查结果，结合已有研究结果认为，当前学校体育存在以下6个主要问题： 1）学校体育工作开展薄弱，青少年体质健康逐年下降。《体育法》规定学校必须设置体育课，同时根据办学要求、校内设施配置情况等开展高质量体育活动，在运动形式上突出针对性和有效性。但有关《条例》执行情况的调研反馈结果显示，仅有5.68%的体育教师所在学校组织多种形式的体育活动，不到半数（42.71%）的学校每学年举行1次以上全校性运动会。除生活方式改变、网络和电子产品普及所带来的社会影响外，学校体育工作没有按要求正常开展，直接导致了我国青少年部分身体素质指标尤其是体能指标呈下降趋势，青少年近视率和肥胖率居高不下，营养状况常年成“双峰”现象（张业安，2018）。对此，2021年4月，教育部办公厅发布《教育部办公厅关于进一步加强中小学生体质健康管理工作的通知》，强调中小学应通过开展体育课、课余体育训练与竞赛等多种方式加强学生体育锻炼时长，为学生养成良好的学科素养奠定基础。基于青少年体质健康现状，如何加强学校体育治理，提高学校体育教育教学质量和水平，进而提升青少年体质健康已成为推进实施健康中国战略的重要任务。 2）学生体育权利被剥夺、体育课被占用的现象依然存在。正常参加体育课是保障学生体育权利的基本条件之一，学生在体育课上学习体育知识与技能，是其体质提升与形成终身体育锻炼习惯的关键（刘明霞，2012）。然而体育课给文化课“让路”的现象长期、普遍存在，在部分地区的高中尤为突出，对哈尔滨市的高中调查发现，该地区高一至高三年级体育课被占用现象的存在比例依次为33.45%、44.6%、58.91%（纠延红 等，2017）。学生的体育权利没有获得应有的保障。对此，国家出台多项法规来保障学生的体育权利，如《通知》指出树立“健康第一”的教育理念，面向全体学生，开齐开足体育课。 3）体育教师缺编严重，待遇不平等现象突出。近年来，国家对学校体育越发重视，按照2001年开始实施的新课程标准，中小学校的体育课时增加，在班级授课制教学模式下，要保证这些课时的有效利用，学校就必须相应增加体育教师。然而，目前体育教师缺编问题严重，一定程度上致使体育课只能处于被搁置、被占用的状况，最终损害学生的体育权利。有关《条例》执行情况的调研结果显示，按照要求完全匹配足够数量体育教师的学校仅占27.51%，多达75.28%的学校没有按要求完全配备一定比例的女性体育教师，这暴露出在体育教师缺编问题严重的同时还存在教师性别结构不合理的问题。同时，体育教师作为教师群体的一部分，应与其他学科教师享受同等待遇与权利，然而，由于体育学科长期处于弱势地位，体育教师在教师群体中始终处于从属位置。体育教师同工不同酬、课外体育活动的组织以及课余体育训练不计入工作量、编制配置不公、职位晋升困难等问题普遍存在于学校之中（汪全先 等，2018）。调查数据显示，仅有22.22%的体育教师与其他学科教师待遇“完全一致”，79.12%的体育教师的教学外工作没有被计入工作量。 4）大、中、小学一体化体育课程体系尚未形成。当前我国大、中、小学体育课程设置的“非直线性”“非阶梯性”“非难度逻辑性”严重影响学校体育的教学质量和育人效果（王祥全 等，2021）。基础教育阶段同高等教育阶段体育课程体系承接不畅，在实践方面经常出现同一个基础性技术动作从小学到大学一直以新授课的形式进行讲解的现象，如篮球教材中的原地双手胸前传球技术、体育教学中的前滚翻技术等。在这种情况下，学生容易对于体育技能学习产生消极心理，一部分已经掌握该项技能的学生认为此运动技能过于简单，学习兴趣较低；另一部分在小学阶段未能完全掌握该运动技能的同学甚至产生刻板印象，逐渐对该运动项目形成厌倦或抵触情绪。因此，如何促进各学龄段体育课程衔接，形成一体化体育课程体系需要持续探索和研究。 5）缺乏风险防范机制。调查数据显示，仅有24.19%的学校制定了非常完善的学校体育安全相关制度文件。体育教师在课堂教学过程中为了达到一定的教学目标，通常需要安排给学生一定负荷量的运动内容，也经常安排球类等对抗性运动项目，然而，由于当前学生体质水平和运动能力有限、自我保护意识不足，学生在运动过程中难免会发生体育伤害事故。体育伤害事故经常是体育运动中的固有风险，不宜归责于某一方，但由于学生遭受了损失，又缺乏保险及其他救济途径，学校往往会被要求承担赔偿责任。现行的《条例》《学生伤害事故处理办法》《学校体育运动风险防控暂行办法》对处理学校体育伤害问题显得“软弱无力”，学校又往往将伤害事故责任归于体育教师，造成体育教师在教学中因顾忌安全隐患而大多采用负荷强度小、避免对抗的运动内容，这大大影响了体育教学质量和效果，长此以往也造成了学生体质健康和运动能力的下降。 6）体育进高考存在现实困境。体育不属于高考科目在一定程度上导致学校体育课程质量、体育课时无法保证，进而造成学生专业体育技能掌握不足，无从形成“终身体育”的习惯（王进 等，2021）。教育界、体育界等对于“体育是否应该进高考”争论许久，体育进高考有助于提升体育的学科地位，确保学生在校体育锻炼时间，进而提升学生体质健康水平；但也可能导致学生压力徒增，且存在因病（或残疾）免考学生公平性保障等难题。目前，我国学者对体育进高考的路径模式讨论主要分为三种形式：一为将体育作为一个学业水平考试选考科目（赵焕 等，2021）；二为将体育成绩纳入高校招生参考指标；三为将体育作为高考必考科目，成绩计入高考总分（陈伟忠 等，2018）。三种形式都存在一定的现实困境，在《条例》修订时应给予重视。 3 《条例》修订的研究及推进路径 《条例》修订有严格的程序，根据《意见》《通知》的要求，相关主管部门已启动了此项工作。根据前期《条例》执行情况的调研反馈与学校体育的现实需求，建议重点关注以下9个方面的内容（图1）。 3.1 以重要文件精神为指引，明确新时代学校体育发展理念 法规源自人们对生存环境的反映，在制定时必须遵守事物发展的客观规律，同时注意与发展规律之间可能存在的对立和冲突，应清楚地把握法规与事物发展规律之间的逻辑关系。法律并非规律，法律也不是对于事物规律的复写，在制定或修订时应尽量向法律对象的发展规律看齐。只看重对象需求，而违背或忽视事物发展规律，虽然看上去更能凸显出对象的主体性，但实践中会适得其反。所以，尽可能表达与反映学校体育的发展规律是《条例》修订的基本考虑之一。如在第一章第一条中参照习近平总书记在2018年全国教育大会上的讲话与《教育法》中的相关规定，增添“保护学生参与体育运动的权利”“促进学生身心的健康成长”“培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人”等内容，作为学校体育工作的基本任务以及体育教育现代化的方向和目标。此外，《意见》《通知》中均对我国学校体育的发展与改革方向进行了详细阐述，因此在《条例》修订中应严格按照《意见》《通知》所规划的方向，将部分法规有机融入《条例》中。如在《条例》第一章第四条修订过程中借鉴《通知》，增添“开展丰富多彩的课外训练、竞赛活动，扩大校内、校际体育比赛覆盖面和参与度”等内容；第一章第五条借鉴《意见》，增添“严格落实和执行《国家学生体质健康标准》，建立学生体质健康与技能评定档案，健全各类管理制度”等内容。 3.2 明确《条例》修订的法律依据，强化学校体育工作的法律保障 具体法规在法律体系中的效力与地位有高低之分，修订《条例》的法律依据主要来自上位法中的相关法律法规。为明确《条例》修订的法律依据，强化学校体育工作的法律保障，在修订过程中依据上位法与下位法中的相关表述，处理好与其他法规的衔接问题。1）应与《教育法》《体育法》相衔接。《教育法》《体育法》等作为《条例》的上位法，是《条例》修订的重要法律依据。其中，诸多条款涉及学校体育相关工作，如学校教学保障、学生和教师的相关权益、课外体育活动与训练、场地器材等内容。2）与其他行政法规的有效衔接。要做好《条例》与《学校卫生工作条例》《全民健身条例》等的衔接问题，如《全民健身条例》第二十一、二十二、二十三、二十八条从学校层面，对体育教学、课外体育活动、学生运动会等内容作出了明确规定。3）注意与部门规章的衔接。如《国家学生体质健康标准》《学生伤害事故处理办法》《学校体育运动风险防控暂行办法》等文件是指导学校体育工作的详细的操作办法，是学校体育工作健康开展的重要依据（季浏 等，2019），其中一些经过检验的条款有必要提取到《条例》中，上升为行政法规。 3.3 丰富《条例》内容，更新相关表述，充分体现《条例》的时代性 表述问题是现行《条例》落后新时代学校体育发展的具体体现，也是导致《条例》法律效力降低的主要原因之一。建议在《条例》修订时，遵循《教育法》对学校教育制度的表述，将学段划分为学前教育、初等教育、中等教育和高等教育；将“国家体育锻炼标准”调整为“国家学生体质健康标准”；将“教学大纲”调整为“体育与健康课程标准、课程指导纲要”；调整“粮食定量”的相关表述等。 3.4 将相关法律法规和政策文件内容转换成《条例》条款 对中华人民共和国成立以后与学校体育相关的所有法律法规，尤其是《条例》的下位法，以及政策性文件进行了梳理，通过专家访谈、实地调研、案例分析等方式，对其中有必要、有可能进入《条例》的条款进行逐一分析。这些条款主要可以分为教育理念、制度和具体标准三类：1）在教育理念方面，可考虑将《意见》和《通知》中“树立‘健康第一’教育理念”、《意见》中“帮助学生在体育锻炼中享受乐趣、增强体质、健全人格、锤炼意志”写入《条例》。2）在制度方面，可考虑将《通知》中的“体育科目纳入初、高中学业水平考试范围，纳入中考计分科目”“加强体育传统特色学校和高校高水平运动队建设”“推动社会公共体育场馆免费或低收费向学生开放”，《意见》中的“在大中小学校设立专（兼）职教练员岗位。建立聘用优秀退役运动员为体育教师或教练员的制度”，《教育部关于落实保证中小学生每天体育活动时间的意见》中的“建立督导、检查和工作评比制度”，以及《学校体育运动风险防控暂行办法》中的“制订风险防控制度和体育运动伤害事故处理预案”等规定写入《条例》。3）在具体标准方面，可考虑将《意见》中关于保障学生每天校内、校外各1个小时体育活动时间的规定，以及《中共中央国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》中关于让每位学生掌握1～2项运动技能的规定写入《条例》。 3.5 深化体教融合，切实保障学生体育权利 “体教融合”在“体教结合”的基础上提出“学校体育竞技化”和“竞技体育学校化”，其目的之一在于“以赛促建、以赛促学、以赛促练、以赛促人才培养”，从根本上提升学生体质健康。学校是保障学生体育权利的“主战场”，学校应面向全体学生保质保量开展体育课教学，丰富课外体育活动，进行课余体育训练，完善校内校际体育赛事，加强校园体育文化建设。《通知》提到，要“树立健康第一的教育理念，面向全体学生，开齐开足体育课”“开展丰富多彩的课余训练、竞赛活动”“将体育科目纳入初、高中学业水平考试范围”等。因此，《条例》修订应充分考虑“体教融合”对学校体育工作提出的要求，从体育教学、体育竞赛、体育考试三个维度切实促进学校体育改革与发展。 3.6 明确《条例》的奖励与责任机制，保障体育教师权益 体育教师作为教师群体中的一部分，理应享受同等待遇和相关权益。在长期得不到良好或同等待遇的情况下，体育教师工作的积极性和主动性不断下降，职业倦怠与焦虑情绪越发严重。同时，体育教师的评职晋级相比于其他学科教师常被忽视，调研数据反映，绝大部分中小学体育教师非常渴望在修订后的《条例》中能找到工作价值被认可的依据。因此，应在《条例》第五章“体育教师”中进一步对体育教师的权利进行修订，对学校体育师资的数量或生师比、体育教师工作量认定、职称评定等方面提出明确要求，建议各地方教育行政部门制定统一的体育教师补贴标准，将课外体育活动和课余训练、体育竞赛计入工作量，并按学校课时要求发放补贴，享受与其他老师同等待遇。并要求全面施行体育教师资格准入制，同时开通优秀人才引进的“绿色通道”，鼓励优秀教练员、退役运动员在接受教师资格培训合格后进入学校担任体育教师。 3.7 纵向衔接各学段体育课程，科学构建一体化体育课程体系 2021年4月，《教育部办公厅关于进一步加强中小学生体质健康管理工作的通知》要求逐步完善“健康知识＋基本运动技能＋专项运动技能”的学校体育教学模式。一方面，让学生在体育课程学习中掌握健康知识与科学锻炼方法，提升学生跑、跳、投的基本运动技能，掌握大球、小球、田径、游泳、体操等专项运动技能；另一方面，积极推进大、中、小学体育课程一体化，避免单一技术从小到大重复教学现象的发生。通过顶层统筹化设计，制定不同年龄段学生技能掌握与评定标准，全面、科学、系统和专业地实现“一体化”体系建构。同时，各学段的教学内容、方法、评价应基于学生发展需求，制定出有针对性的、普适性的和引领性的学生技能学习和掌握体系计划。因此，建议《条例》修订时注重各学龄段基本运动能力提高、健康知识掌握、专项技术学习与体育行为品德养成等内容的有机衔接。 3.8 完善评估细则，建立常态化监督检查制度 现行《条例》中仅提出了各责任主体应有的权利与义务，但对不认真执行或违反《条例》行为缺少实质性的惩罚规定，这也降低了《条例》的执行力与实施效果。因此，增加与完善学校体育工作评估细则，建立监督管理机制是保障《条例》高效实施与执行的重要手段。近年来，国家在建立学校体育常态化监查制度方面出台《青少年体育“十三五”规划》《教育部关于落实保证中小学生每天体育活动时间的意见》《国务院办公厅关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》等政策文件，对学校体育监督机制建设提出相关规定，例如“各级教育行政部门应当健全学校体育监督和管理机构，加强对学校体育工作的指导和检查”“建立常态化检查、巡查、抽查、复查等相关制度”“将学生体质健康监测评价工作纳入当地教育行政部门教育督导内容和评估指标体系”“把学生是否达到《国家学生体质健康标准》作为领导业绩考核内容之一”等。因此，建议将《条例》第八章“奖励与处罚”修订为“法律责任”，同时增设具体考量标准。一方面，促进《条例》法律效力的提升；另一方面，通过明确评估细则增强《条例》执行性，从而便于监管部门对各学校《条例》落实情况进行监督与评价。 3.9 健全学校体育风险防控机制，规范保障制度 学生在校期间参与体育活动、竞赛或教学时的安全保障，以及意外事故发生后的处理机制问题一直备受社会各界广泛关注，尤其是对于事故发生前的预案与事故发生后的问责。在现行《条例》中缺少对此类问题明确、清晰的规定，因此在《条例》修订时，根据对体育伤害司法案例的分析，结合《中华人民共和国民法典》对“自甘风险”“安全保障义务”的规定，以及教育部《学生伤害事故处理办法》《学校体育运动风险防控暂行办法》相关规定，增添新章节“学校体育伤害事故”。在事故处理方面，增加“学校组织学生参加体育活动时应当加强风险防控，制定体育伤害事故防控预案”；在事故责任方面，增加“学生在从事对抗性或者具有风险性的体育活动时发生了意外伤害事故，如果学校已经履行了合理限度内的安全保障义务，没有出现故意或重大过失的，将不承担法律责任”；在保险机制方面，增加“教育行政部门和学校应当健全学生体育运动意外伤害保险机制，完善学校体育运动风险管理和转移机制”等内容（教育部，2015），以此保障在发生体育意外伤害事故时，可以有更为清晰、明确的责任划分依据和相应的处理办法。 4 结语 在新时代背景下，《意见》《通知》中都明确指出要完善学校体育法律制度、健全学校体育相关法律体系，研究修订《条例》，可见《条例》的修订已是当务之急，修订后的《条例》也必将对新时代我国学校体育工作高质量发展产生重要的指导作用。本研究在对《条例》修订的背景和依据进行充分调查、深入研究之后，对修订《条例》应重点关注的内容进行了分析和讨论，对《条例》中具体条文的修改提出了有针对性的建议，以期推动《条例》修订工作尽快进入正式修法程序，从而促进新时代学校体育工作的各项要求的落实，凸显学校体育发展的重要意义，为培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人作出贡献。 想关注《体育科学》内容首发公众号 扫描下方二维码 转载来源：体育总局科研所书刊部 原文制作：高天艾 原文校对：丁 合原文监制：邱剑荣 学会编辑：徐璠奇 排版审核：许亚璇

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