徐士韦：论体育行政纠纷解决进路

原创 徐士韦 上海市法学会 收录于话题#法学24#核心期刊24#原创首发24#上海法学研究17

徐士韦 上海政法学院体育法治研究院副教授。

内容摘要

司法是维持社会公平正义的最后一道防线，《体育强国建设纲要》也明确提出强化体育执法，建立体育纠纷多元化解机制。运用文献资料、专家访谈及案例研究等方法对体育行政纠纷的解决进路进行研究。首先，对体育行政纠纷的内涵、特征进行了界定和阐述。其次，对体育行政管理主体资格及体育行政纠纷的分类进行分析。最后，围绕体育行政调解，体育行政复议，体育行政诉讼的内涵界定、受案范围等方面对体育行政纠纷的解决路径进行了分析和论证。以期为我国体育行政纠纷的解决实践提供参考价值。

关键词：体育强国 体育行政纠纷 解决进路

党的十八大以来，"改革"与"法治"是我国经济社会发展的关键词。中国共产党十八届四中全会提出"全面推进依法治国"的方略，全会期间习近平总书记明确指出"司法是维持社会公平正义的最后一道防线"，《体育强国建设纲要》明确提出"推动《中华人民共和国体育法》修订，加快体育领域相关法规文件立改废释工作。强化体育执法，建立体育纠纷多元化解机制"等等。充分表明党和国家对于通过司法维持社会公平公正、安定有序的殷切期盼。改革开放后，特别是上世纪90年代初市场经济体制在我国确立，我国的经济体制转轨，社会发展转型，整个社会的权利意识开始复苏并经历着全面的发展转型。这种全面的社会转型表现在体育领域主要体现在体育商业化热潮的掀起、职业体育在我国从无到有、体育法治的起步发展、体育管理体制的改革等等。唯物辩证法认为任何事物都具有两面性，我国体育领域在经历全面转型发展的同时，也催生了一系列复杂的体育纠纷。体育行政纠纷作为体育纠纷的一种，在性质上属于公法层面的纠纷。如果将体育行政纠纷还原成社会关系的话，国家与社会、政府体育部门与体育市场的关系则是体育行政纠纷的最基本的社会关系，但是不管是哪一种社会关系，都涉及到宪法或法律赋予的体育公共权力。由于我国正处在激烈的社会变革时期，体育发展、改革进程中涉及到体育公权力与公民私权利之间的矛盾日益繁多，也正反映了变革时期体育利益格局日益多元化和复杂化。既从问题的侧面反映了社会个体合法权益保护意识的不断提升，也反映了我国体育行政管理部门在行政执法过程中存在的不足之处，更反映了我国体育行政纠纷解决机制的不健全。从我国体育行政纠纷解决的实践及课题调查的结果来看，当前体育行政管理部门主要通过"压服"和"劝服"并施的途径来解决争议，但是随着依法治国和社会民主法制建设进程的不断进步，这种传统的管制方式已不能适应体育事业的发展，简单的"命令——服从"管理模式已一去不复返。如果继续传统的管制方式，就会正如有学者所说："民怨无法及时疏解，反而会不断积累，遇到导火索就会爆发成群体性事件"，而这在我国体育发展史上有着深刻的经验与教训。如2001年长春亚泰不满中国足协的处罚，与足协及相关体育行政管理部门交涉无果后，长春亚泰遂联系其他相关俱乐部状告中国足协，在法院以案件不符合行政诉讼受案范围为由作出不予受理决定后，涉事俱乐部通过社会资源联络若干名全国人大代表联名要求法院受理案件，最终足协做出让步，降低对吉林亚泰的处罚，亚泰撤诉而结束。虽然案件一波三折后终得以解决，但是从纠纷解决的过程不难发现我国体育行政纠纷解决机制的缺失，而这也更加凸显了在"全面推进依法治国"背景下对体育行政纠纷解决路径进行研究的必要性和紧迫性。

一、体育行政纠纷的科学内涵

（一）体育行政纠纷的界定

行政是具有行政管理权的行政机关对国家公共事务和社会事务的决策、组织、监督、管理的活动，依据国家法律强制力保证实施的行为，体现国家意志。从行业划分标准可将行政划分为体育行政、教育行政、外交行政等类型。纠纷的产生在本质上是利益主体间的关系对立。行政纠纷是纠纷的一种，指的是行政机关或具有行政管理权的组织在管理过程中与公民、法人以及其他组织之间产生的争议。

至此，研究认为体育行政纠纷是指体育行政管理部门及法律授权体育组织在体育行政管理的过程中，与公民、法人、相关组织等之间产生的争议纠纷。其表现形式主要有不满体育行政管理部门的处罚决定产生的纠纷、对体育行政许可不满而产生的纠纷，体育行政奖励引发的纠纷、体育行政不作为引起的纠纷等。如体育行政主体在管理的过程中与运动员、体育俱乐部、体育协会等之间的纠纷。较为典型的体育行政纠纷案件如长春亚泰诉中国足协处罚不当案件、广州吉利诉中国足协案件、上海东方男篮不满篮协的行政不作为纠纷等。研究认为随着公民权利意识的觉醒以及我国体育市场化、职业化进程的推进，体育发展过程中的管理者与被管理者之间的矛盾越发凸显，特别是竞技体育领域的管理纠纷更加严峻。体育行政管理者违章执法现象严重、体育行政相对人权利救济缺失现象时常发生。2014年中央巡视组向总局反馈巡视情况时指出："赛事不正之风突出，赛事审批和运动员裁判员选拔选派不规范、不公开、不透明；比赛弄虚作假，破坏赛风赛纪等违反公平公正现象严重等一系列问题……"这些问题一方面凸显了我国体育事业发展保障机制的缺失，既有的体育法律法规制度落后于体育发展的实践，而新的体育法律规章制度又没有及时建立，使得我国体育领域无法可依的局势更加严峻。另一方面更凸显如何通过合理的制度设计应对这些争议纠纷已成为理论界和实务部门必须解决的课题。随着国务院《关于加快体育产业发展，促进体育消费的意见》等文件的颁布，我国的体育产业必将迎来发展的春天，但这一过程中健全体育行政纠纷解决路径成为体育产业发展过程中亟待解决的课题。

（二）体育行政纠纷的内涵特征

从体育行政纠纷的内涵来看，体育行政纠纷主要有以下特征：

第一，体育行政纠纷是体育行政管理部门在实施管理行为的过程中与体育行政行为客体之间产生的争议，产生在体育行政管理部门行使法律赋予的公共职权的过程。从这个意义上来看，体育行政纠纷有别于体育民事纠纷或体育刑事纠纷，比如，运动项目协会在行使管理职能的时候与俱乐部或运动员之间产生的处罚纠纷和运动项目协会与赞助商之间产生的合同纠纷就有着本质上的区别。

第二，体育行政纠纷的产生必须有主客双方及体育行政行为。体育行政纠纷产生于体育行政主体与公民、法人、相关组织之间。体育行政纠纷的主体必须是体育行政管理部门或法律法规赋予行政管理权的体育组织。而客体可以是公民、法人、组织，还可以是另一个行政主体，如体育行政管理部门与其他领域的行政部门之间的争议。而且体育行政纠纷的产生还要以体育行政部门的行政行为为前提，缺少特定的体育行政行为，纠纷也将不会产生，这种特定的体育行政行为指的是体育行政部门在行使管理职能过程中实施的行为。

第三，体育行政纠纷产生的根本原因在于体育行政主客体之间的权益纠纷，即公共利益和私人利益之间的争议。法理上行使公权力的体育行政管理部门或法律授权体育组织代表的自然是国家或社会的公共利益，而作为体育行政管理部门或法律授权体育组织实施的行政行为的客体代表的自然是其自身的私人权利，当行政行为使公共利益和私人利益产生争议时体育行政纠纷产生。

第四，体育行政纠纷产生的过程必然伴随着体育行政权力的实施。如果在这一过程中没有体育行政权力的实施则就有可能不是体育行政纠纷。比如，单项体育协会行使法律授权的行政权对俱乐部或运动员取消比赛资格的行政处罚而产生的管理纠纷就属于体育行政纠纷。而单项体育协会与赞助商之间产生的赞助合同纠纷就不属于体育行政纠纷，因为单项体育协会与赞助商是法律地位平等的，赞助合同纠纷产生的过程中并没有体育行政权力的实施，所以只能认定为民事纠纷而不是体育行政纠纷。

第五，体育行政纠纷当事人可以通过法律途径加以解决。比如通过体育行政复议、体育行政诉讼、体育行政信访、体育行政裁决等。而且，体育纠纷的解决程序也必须按照法定的程序进行，做到实体合法和程序合法。

二、体育行政管理主体资格及纠纷的类型

（一）体育行政管理主体资格分析

《汉典》中对"行政"的解释是社会组织在其组织活动中实施的组织、控制、协调和监督等活动行为。体育行政指的是体育行政管理部门或法律赋予行政管理权的体育组织，依据相关法律法规对体育事务进行管理的活动过程。我国《宪法》第89条规定，中华人民共和国国务院领导和管理全国体育工作。《体育法》第4条规定："国务院体育行政部门主管全国体育工作，其他相关部门在各自职权范围内管理体育工作。县级以上各级政府体育行政部门或本级政府授权的机构主管本行政区域内的体育工作。"《宪法》作为国家根本大法及《体育法》作为体育行业的最高法律，共同指明了我国的体育事业是政府主导的公共事务，对其进行管理和服务时一般情况下都是运用法律授予的行政职权。《宪法》《体育法》中的各级体育行政部门，或相应的由政府授权的机构组织是法定的体育行政主体，代表国家在体育领域行使体育的公权力。执行体育权力机关或体育行政部门的相关体育法律法规、规章制度、管理办法等，管理相应的体育行政事务。基于我国的体育管理体制，需要对单项体育协会是否具有行政管理主体资格进行特别说明。第九届全国人大第一次会议决议将原国家体委改为国家体育总局，主管全国体育工作的机构。时至今日，我国体育管理机构的改革已将近20年的历史，体育在我国的内涵和外延不断扩展，特别是体育产业的发展、职业体育的异军突起、国际体育交往的频繁等，使体育的专业性及复杂性不断上升，《宪法》《体育法》中规定的各级体育行政部门管理和服务现有的体育事业发展格局显得心有余而力不足。在这种情势下建立既能分担体育行政部门的部分行政职能，又可以维护体育利益相关者的中间机构显得尤为必要。另一方面，国务院开启的机构改革也要求转变政府职能，提高体育行政管理部门的管理和服务效率，发挥体育社会组织在体育活动中的作用。在这样的外部环境以及体育自身发展所面临的内部问题的双重压力下，国家对体育进行了双轨制改革。由原来体育行政部门对体育事务的直接管理，逐步转变到以政府宏观指导为主的体育社会组织管理模式。在此背景下，国家体育总局设立了运动项目管理中心，实质上也就是单项体育协会，人员配置上两块牌子、一班人马，相关法律文件赋予了单项体育协会（运动项目管理中心）全面管理运动项目的行政管理权。

那么单项体育协会是否具有行政主体资格？这里涉及到单项体育协会的存在以及是否具有行政权利的问题。单项体育协会作为一种社会团体，其行使的权利是来自于法律的授权行为还是来自于体育行政部门的联合体所固有的性质？一般情况下，大陆法系国家的单项体育协会基本上都是体育行政管理部门的组成部分，协助体育行政部门全面管理和服务相关的体育事务，由于协会和体育行政部门之间存在法律上的隶属关系，从这一点来看，单项体育协会的管理行为具有国家行政机关的性质，也正是因为单项体育协会的这种性质使其很难对体育行政部门进行制约和监督。此外，大陆法系的国家判断体育行政主体是否具有行政主体资格的依据是体育行政主体行政行为本身的性质以及其行使的权利性质，而不纠结于体育社会组织是公法性质还是私法性质。比如德国判定是否具有行政主体资格的依据并非根据组织的性质，而是在于其行使的权利性质而非考虑组织是公法还是私法组织。英美法系的单项体育协会则不同于大陆法系。一方面，单项体育协会行使着对其会员的行政管理权。另一方面，单项体育协会作为"社会成员"具有制约和监督体育行政部门的权利，以保障协会成员的权益，既协助体育行政部门全面管理体育事务又制约和监督体育行政部门。英美等国决定某一组织是否具有行政主体资格，依据的是这一组织所行使的权力的性质，只要该组织行使了公权力并对体育公共事务履行了管理职能，就构成行政法意义上的行政主体资格。

我国的单项体育协会是计划经济体制下的产物，它代表体育行政部门对其所属的协会成员进行管理，行使的是体育行政部门赋予的公权力。比如《关于严格禁止在体育运动中使用兴奋剂行为的规定》第2条就规定："…全国单项体育协会对使用兴奋剂的行为处罚适用本规定"。赋予了体育协会行政处罚的权力，具备了行政主体的资格。一方面，通过国家法律的授权，体育行政部门的行政管理权转移到体育协会，所以体育协会具有了行政主体的资格。另一方面，单项体育协会的办事机构是运动项目管理中心，而运动项目管理中心则是体育局的直属单位，体育行政部门通过运动项目管理中心实现对单项体育协会的行政管理。但是从我国现有的体育行政管理的实践来看，体育协会更多的则是以行政管理主体的身份呈现。以我国足球协会为例，中国足球协会管理权的来源是法律授予的管理体育公共事务的权利，代表国家作为特定公权力的行使人，构成行政法理论上的行政主体资格。2000年我国最高人民法院《关于执行

<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第1条就明确规定"公民、法人或其他组织对具有行政职权的机关、组织及其工作人员的行政行为不服的争议属于《行政诉讼法》的受案范围"，这一规定实际上表明了可诉行为的主体不仅仅包含了行政主体，还包含了具有国家行政职权但不具有公法人资格的非政府组织或机构。行政权力的实施表明了单项体育协会属于法律法规的授权组织，同时由于单项体育协会的性质使其又成为不具公法意义上的资格但又行使国家公权力的非政府组织或机构。根据我国《行政诉讼法》的相关规定，法律法规授权组织的具体行政行为具有行政可诉性。

（二）体育行政纠纷的类型

1.管理性质的体育行政纠纷

管理型体育行政纠纷指的是体育行政管理部门或法律授权体育组织，在实施行政管理权的过程中，与被管理主体之间产生的争议。从管理型体育行政纠纷的界定不难发现，"管制"是管理型体育行政纠纷的最本质的行为特征，这也从另一方面说明了管理型体育行政纠纷的主体和客体之间在法律地位上的不平等，存在上下级隶属关系。比如，体育管理者和被管理者之间由于行政处罚行为引发的体育纠纷、行政许可行为引发的体育纠纷、行政征收行为引发的体育行政纠纷等。

2.服务性质的体育行政纠纷

服务型体育行政纠纷指的是体育行政管理部门或法律授权体育组织，在向被服务对象提供体育服务的过程中产生的纠纷。服务型体育行政纠纷最本质的特征是行政主体是否向行政客体提供体育服务，最根本的表现在于体育行政主体的作为与不作为。如体育行政奖励、体育行政许可、体育行政确认等所引发的纠纷等，比如2014年CBA联赛中中国篮协认为上海队吴冠希材料不全，比赛开始前取消了吴冠希参加比赛的资格。由于上海队之前已经完成了篮协规定的一系列工作，吴冠希代表上海队参加了CBA季前赛，且篮协官网上海队的名单中也有吴冠希的名字，上海男篮俱乐部对此表示强烈不满。篮协的这一处理决定也使其自身被推到了风口浪尖，专家、学者无不认为这是篮协的不作为行为。中国篮协虽然是依法设立的民间性质的体育组织，但其行使的却是《体育法》赋予的行政管理权，因此，构成了行政主体资格，篮协做出的取消上海队运动员吴冠希比赛资格的行为构成了行政行为的性质。因此，中国篮协与上海队之间因此而产生的争议法理上应属于行政机关或法律授权组织的行政不作为行为。

3.内外部体育行政纠纷

按照体育行政纠纷行政主体和行政相对人之间的法律关系可以将体育行政纠纷划分为外部型体育行政纠纷和内部型体育行政纠纷。内部型体育行政纠纷主要是由于上下级体育行政部门之间以及体育行政部门内部工作人员之间的法律关系失衡所致。因此，内部型体育行政纠纷指的是国家体育行政部门与地方各级体育行政部门的上下级之间、以及体育行政部门授权成立的单项体育协会或运动项目管理中心、各级体育行政部门与体育协会及体育项目管理中心与其所属的工作人员之间的纠纷。如上级体育行政部门对下级体育行政部门做出的处分行为等。外部型体育行政纠纷主要是由于体育行政部门或依法授权的体育组织在行使管理权过程中与管理行为客体或服务对象之间的法律关系失衡所致。如单项体育协会对运动员、教练员、俱乐部做出的行政处罚、取消禁赛资格、行政强制、影响体育经营实体经营自主权的行政审批或行政许可等。

由于体育行政纠纷产生在体育行政管理的过程中，而行政管理的最大特征就是管理者与被管理者之间法律地位的不平等性，也正是由于这种不平等，决定了体育行政纠纷适用的解决规则的特殊性。如体育行政纠纷就不能适用解决法律地位平等的民事诉讼程序或仲裁程序，而应适用法律地位不平等的体育行政调解、体育行政复议、体育行政诉讼等程序。

4.依据行政行为标准划分的体育行政纠纷

根据体育行政行为内容的类型不同，可将体育行政纠纷分类为处罚型体育行政纠纷、强制型体育行政纠纷、许可型体育行政纠纷、审批型体育行政纠纷、合同型体育行政纠纷、补偿型体育行政纠纷、监督型体育行政纠纷等。

三、体育行政纠纷解决路径

（一）体育行政调解

行政调解是我国法律文化的重要组成部分。研究认为体育行政调解即体育行政主体作为体育纠纷调解主体，以体育纠纷当事人的自愿为前提，依据相关法律法规及体育规章、制度等，对体育纠纷当事人进行说服、教育、劝说，使体育纠纷当事人自愿达成协议的解纠活动过程。

体育行政调解作为解决体育行政纠纷的重要途径在实践中的积极价值主要体现在：首先，体育行政调解的主体是体育行政部门或法律授权的体育组织。体育行政纠纷产生于体育相关事务的行政管理过程中，具有较强的、不同于一般社会纠纷的专业性和特殊性，而从事体育管理工作的又是专门的体育管理机构或组织，具有相对丰富的专业领域的背景知识及丰富的专业经验。其次，体育行政调解的效率较高。体育行政调解主体是具有体育行政管理权的体育行政部门或法律授权的体育组织，体育行政管理身份的特殊性及权威性使其在进行体育行政调解时可以动用必要的、促进体育行政纠纷及时得以解决的相关资源。在双方自愿的基础上达成调解协议，如果纠纷当事人一方拒绝执行或不完全执行，纠纷的另一方当事人则可以申请体育行政部门或法律授权体育组织的行政强制行为，使当事人履行协议内容。

1.体育行政调解的主体

体育行政部门作为调解主体对体育纠纷进行调解有两种情况：其一，体育纠纷的当事人在体育行政部门的主持下，进行的纠纷解决活动，含义的重心在于体育纠纷调解的主体为体育行政部门，即体育行政部门主导下对相关体育纠纷进行调解，被调解的体育纠纷在性质上可能是民事领域的体育纠纷，也可能是行政性质的体育纠纷。其二，相关的体育行政部门对体育行政纠纷的调解。概念的重心在于体育行政纠纷，即被调解的纠纷在性质上是体育行政纠纷。此种情况下如果纠纷当事人对调解的结果有分歧，可以提起行政复议或向法院提起诉讼。体育行政调解由于具有权威性、效率高和成本低廉的优点，因此在实践中具有较高的实践价值。体育纠纷当事人可以将体育行政调解达成的协议申请法院认定，从而使体育行政调解协议具有强制执行力。

体育行政调解作为整个调解体系的重要组成部分，是体育纠纷多元化解决机制的重要途径之一。体育行政部门作为调解主体意义上的体育行政调解，其调解的范围可以是除体育刑事纠纷之外的所有类型的体育纠纷，如体育民事纠纷、体育竞技纠纷等。体育行政部门对体育行政纠纷意义上的调解，2014年之前的《行政诉讼法》规定行政纠纷不可调解。这是因为调解的实质是纠纷当事人让渡自已解纠的权利予第三方，由第三方作为调解主体进行解纠的过程。从行政法理论上来讲，作为体育行政纠纷的当事人一方的体育行政部门或代表体育行政部门公职人员代表的是国家行为，而国家行为具有国家意思的先定力，体育行政部门或代表体育行政部门公职人员是不能随意让渡或放弃这部分权力的。所以，这种体育行政调解是不存在的。但是，根据我国2014年最新修订的《行政诉讼法》，作为体育行政纠纷内容意义上的体育行政调解，只能在不侵犯他人利益、社会公共利益、国家利益的前提下，由相关具有管辖权的体育行政部门就体育行政纠纷进行调解。《行政诉讼法》的修订使行政调解的内涵和外延得以延伸，但是面对体育行政调解必须明确是那一层意义上的体育行政调解。此外，体育行政调解同体育民间调解一样也是无偿的，这也正是体育行政调解成为体育纠纷解决方式重要途径的巨大优势所在。

2.体育行政调解的范畴

一是体育行政部门及行政行为相对人之间的体育行政纠纷。最为典型的就是行政复议法和行政诉讼法意义上的体育行政调解，即体育行政部门成为体育纠纷当事人的一方，由体育行政部门调解的是什么性质的体育纠纷。此类体育纠纷的最大特点就是体育行政部门在行使公权力的过程中与公民、法人或其他体育组织之间产生的争议。传统法学认为这种公权力不可让渡或妥协，因此，此类体育行政纠纷不可调，但是法治的进步和社会治理政策的不断完善和丰富，行政复议和行政诉讼法意义上的体育行政调解的障碍逐步被清除。而在我国体育行政纠纷意义上的体育行政调解更是有了法律上的依据，2014年我国最新修订的《行政诉讼法》直接规定，在不损害他人利益、社会公共利益或国家利益的前提下，行政纠纷可以进行调解。运动员、教练员、俱乐部与体育行政部门之间的管理型纠纷就属于此类体育行政调解的范畴。

二是法律授予行政管理权的体育组织与行为相对人之间的体育行政纠纷。在此类体育行政纠纷中法律授权的体育组织成为纠纷当事人的一方。如运动员、教练员、俱乐部与运动项目协会之间的管理型纠纷就属于此类纠纷，属于体育行政调解的范畴。以我国篮球协会为例，《体育法》赋予了中国篮球协会管理本项目运动的权力，属于法律授权的体育组织，行使的是《体育法》赋予的行政管理权，构成了体育行政主体资格，符合体育行政调解的范畴条件。

三是体育行政部门作为调解主体调解的体育纠纷。这种体育行政纠纷的解决方式是体育行政部门作为调解第三方对体育纠纷的调解。法理上体育行政部门作为调解主体可以调解除法律规定禁止调解之外的所有体育纠纷，但是在实践中，纠纷当事人往往根据纠纷案件的实际情况及纠纷案件解决的成本、效率、效力等原因做出最适合自身情况的决定。

四是授权体育组织作为调解主体调解的体育民事纠纷。此类体育纠纷与法律授权的体育组织作为体育纠纷当事人一方不同，这类体育行政纠纷中法律赋予行政管理权的体育组织成为调解体育行政纠纷的第三方。

五是体育行政部门之间及体育行政部门内部的劳动人事争议。这类体育行政纠纷主要表现在体育行政部门之间的管辖权争议、上下级体育行政部门之间的纠纷、体育行政部门内部的行政处罚引发的争议、体育行政部门内的人事任免争议等。

（二）体育行政复议

1990年国务院颁发了《行政复议条例》，建立全国统一的行政复议制度有了法律上的依据。1999年《中华人民共和国行政复议法》使行政部门内部自我纠错得以法律化和规范化。2007年《中华人民共和国行政复议法实施条例》标志着我国行政复议制度在立法上得以完善。体育行政复议可视为行政复议在体育领域的延伸，根据行政复议的精神与内涵，可将体育行政复议界定为从事体育活动的个体、法人、组织等认为体育行政部门或法律授权的体育组织在行使管理权过程中，侵犯了其合法权益而产生的权益纠纷，行政行为相对人依法向侵权体育行政部门或组织的上级部门提起行政复议申请，并由受理复议申请的体育行政部门对原行政行为进行审查并做出复议决定的法律制度。体育行政复议是体育行政部门或依法行使行政管理权的单位或组织进行内部纠错的途径。相对于行政诉讼的高费用、耗时长的特点，体育行政复议不论在理论上还是在实践上都具有优势。

1.体育行政复议的受案范畴

根据《行政复议法》的精神，可将从事体育活动的个体、法人、组织的下列情形依法提起复议。

2.体育行政复议机构

建立体育行政复议制度的初衷一方面是减轻法院繁重的诉讼负担，另一方面是减轻当事人的经济和精神负担，最后是使体育行政部门获得进行自我纠正的机会。但是我国目前体育行政复议机构大多内设在体育行政部门内部，比如国家体育总局内设的体育行政复议机关。这种体育行政复议机构对政府体育行政部门的依附性较强，独立性有待提高。也正因如此，造成了我国体育行政复议制度公信力低下，受案率不高，行政复议决定执行力不强，行政复议程序不完善等问题。鉴于此，应对我国的体育行政复议制度进行重构。研究认为我们应建立独立的体育行政复议委员会，且在同一级政府层面只设立一个体育行政复议委员会，取消目前部门或行业内设的体育行政复议机构，部门或行业不再行使行政复议权。设立后的体育行政复议委员会及管辖范围如下表所示。通过取消部门或行业内部的体育行政复议机构，设立相对集中、统一的体育行政复议机构可以摆脱对部门或行业机关的依附，提高体育行政复议机构的独立性，从而提高体育行政复议的公信力及复议机关的能力。

（三）体育行政诉讼

《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）于1989年通过并于2014年修订，2015年开始实施。《行政诉讼法》的实施使机关行政部门的行政权力有了司法制约，标志着在我国"民告官"有了法律上的途径，行政诉讼成为保护公民权利的最后一道防线。在政府主导社会发展的国度，行政纠纷案件在纠纷案件中占有较高的比例。根据《行政诉讼法》的内容和精神，体育行政诉讼可理解为从事体育活动的个体、法人、组织等认为体育行政部门或法律授权的体育组织进行体育管理和提供体育服务的过程中，侵犯了其合法权益而产生权益纠纷，行政行为相对人对体育行政部门或组织提起诉讼的法律制度。如《行政诉讼法》第1条就指出制定的宗旨之一就是解决行政纠纷，监督行政机关依法行使行政职能。第2条也指出公民、法人或其他组织认为行政机关及其工作人员的行政行为，包括法律授权的具有行政管理权的组织及其工作人员的行政行为侵犯了他们的合法权益的可以依法提起诉讼。

从现有的体育行政纠纷解决方式来看主要是体育行政部门或法律授权体育组织的"压服""劝服"。随着职业体育的发展、公民自我意识的觉醒、体育利益主体呈现的多元化趋势，"命令一服从"式的管理方式已经不能从根本上解决体育领域的相关争议，甚至会激化矛盾。通过将争议提交给法院，通过法律程序解决行政争议，成为保障体育发展公平公正的最后防线。

1.体育行政诉讼的受案范围

根据《行政诉讼法》的精神，可以将体育行政管理中产生的以下争议纳入到体育行政诉讼的受案范围。从事体育活动的个体、法人、组织对下列情形不服的可以依法提起体育行政诉讼，法院应当受理。

2.体育行政诉讼被申请人身份的确定

根据2014年最新修订的《行政诉讼法》内容精神，在体育行政诉讼中关于被申请人身份的确定有以下几种情形。

结 语

体育行政调解、体育行政复议、体育行政诉讼作为体育行政纠纷解决的三条进路各具特色。其中在体育行政诉讼中，法院作为具有法律强制力的国家行政机关，在解决体育行政纠纷的各类机制中处于最权威和最终的环节，对体育行政复议和体育行政调解也起到制约和监督的作用。很多体育纠纷往往能在司法权威面前通过体育行政调解或体育行政复议而得以解决。人们对司法机关对体育纠纷作出的司法审查的公正性和中立性也较为认可，司法最终原则也成为当前世界各国解决纠纷普通遵守的基本原则。只是由于各国的历史文化、社会背景、传统习俗等不同，所建立的体育纠纷解决机制也不尽相同。但这并不影响司法解决路径作为体育纠纷解决的重要途径而存在，司法途径永远都是体育行政纠纷解决的最后一道防线。按照有学者关于行政纠纷的解决机制的层次论观点，体育行政纠纷产生后首先应通过尝试体育行政复议等体育行政系统内部的资源来解决，如果以上途径都不能有效解决的话，体育纠纷当事人最后应求助于司法行政诉讼的途径，从而保障自身的合法权益。

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来源：《上海法学研究》集刊2019年第23卷（上海市法学会文化产业法治和体育法研究小组文集）。转引转载请注明出处。

原标题：《徐士韦：论体育行政纠纷解决进路》

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