二、产业政策
产业政策的案例
产业政策的理论基础又是什么呢？产业政策的前提是，如果出现了市场失灵，政府就应出面干预，这是实施产业政策的依据所在。为了理解产业政策到底是怎么回事，我们先看福利经济学基本原理中叙述的市场失灵的几种情况，以及以此为依据的一些产业政策实例。首先是规模经济理论，这个理论已经有很长的历史了。比较有名的产业政策实例是对幼稚产业的保护。因为新兴产业规模比较小，需要政府给予保护来达到一定的规模以实现规模经济。其次是外部性理论，具体来说，比如某项发明或创新的技术人员，跳槽到其他企业或者自己创业，对原来的企业而言，原本可以获得的全部收益，现在没办法获得，那政府应该给予（创新产业）相应的补贴。最后是克鲁格曼提出的战略性贸易政策理论。这个理论与规模经济有一定的关系。理论的内容大致是：如果存在规模经济，某个国家或地区，应该大力扶持其适合发展的产业，通过规模经济来垄断该产业，以实现减少市场供给量，维持高价。克鲁格曼认为这从理论上是成立的，但并没有实际的例子。
以上是产业政策的主要依据所在，但是存在很多疑问。我们首先来看规模经济，如果真有规模经济的话，政府没有必要进行补贴。比如银行，如果大家都认为它能发展，能够赚取更多的利润，自然就会有人给予更多的投资。从这个角度来看，我们应该让民间去判断某个行业到底有没有前途。关于外部性和政府补贴，理由据说是为了保护创新。但是对于知识产权，我们只要建立了相关的法律体系，在其框架下保障实际发明的企业获得相应的利益就可以，没有必要对该行业的所有企业给予补贴。另外一个就是克鲁格曼所说的战略性贸易政策理论，其实是以邻为壑的政策。这样的做法，肯定会遭到别国的报复，我觉得这种做法是不可取的。
不合理的产业政策
所以，上述所谓的产业政策的理论依据是不成立的。但在日本的经济发展过程中，正如吴敬琏先生所说，一直到20世纪80年代，或者是70年代末，日本经济产业省（过去的通商产业省）的说法是，日本是通过实施产业政策取得了经济增长。对此最有代表性的著作就是查默斯·约翰逊（1982）的《通商产业省与日本奇迹》。但是到80年代的时候，包括东京大学小宫隆太郎在内的很多经济学家都对这一说法进行了批驳。其实，约翰逊并不是一位经济学家。日本确实取得了经济增长，同时日本也采取了各种各样的产业政策措施，约翰逊只是把这两个事实指出来了，但并没有证明这两者之间存在因果关系。小宫先生1984年主编的《日本的产业政策》非常有学术性，他和合著者们梳理了日本产业政策的历史，并分析了日本从这些产业政策中究竟获得了怎样的成果，论述得非常严谨。90年代出现的经济学分析，如理查德·贝森和戴维·韦恩斯坦（Richard Beason and David Weinstein,1996）的论文，以日本为数众多的产业作为研究对象进行了实证分析。他们的结论是，没有发现因为产业政策使日本的某个产业得到了发展，其中日本产业政策的主要特点就是对出口的补贴。东京大学教授大桥弘对钢铁制造等领域的产业政策效果也进行了严谨的统计分析，结论如下：钢铁出口增长了，日本对钢铁业也进行了补贴，但两者之间并没有因果关系。
日本产业政策的失败
我还想说的是，前面提到的贝森和韦恩斯坦的论文中指出，日本的产业政策是对低速增长行业或者是没有规模效应的行业进行补贴，刚才吴敬琏老师也提到了日本对造船业的补贴。其实都是向走下坡路的夕阳产业进行补贴。马库斯·诺兰和霍华德·帕克等分析也认为，从整体上看（如果放到经济产业省以外来看），日本的产业政策主要对矿产业还有农业给予了巨大补贴，也就是对这些没有国际竞争力的行业进行了补贴，这是日本产业政策的显著特点。
没有政府扶持的产业发展
有意思的是，没有政府的扶持，许多产业或企业却得以成功发展。让我们来看一些实际的事例。大家耳熟能详的索尼、本田、松下公司，都没有获得政府的补贴，但都成为日本非常著名的出口企业。哈佛大学商学院教授竹内弘高（2002）曾列举了20来个没有政府扶持却发展成功的日本产业：工业机器人、空调、缝纫机、磁带录像机、传真、卫星通信、汽车音响、打字机、照相机、碳纤维织物、电视游戏、乐器、叉车等。如此众多的行业，在没有得到政府补贴的情况下，成为日本主要的出口行业。这些实例能够说明什么呢？我来总结一下：产业政策中很大部分都是给予那些具有政治影响力的夕阳产业的补贴，再补贴也很难改变其衰落趋势。但如果是新兴产业，比如当时的钢铁业，即便不给补贴，钢铁行业也会发展。所以产业政策上实际上并没有多大效果。
发展中产业的抉择
20世纪60年代后期，日本的钢铁联盟有一个会议，包括新日铁、住友金属这些大公司的高层都参加，原来的通产省（现在的经济产业省）副大臣（事务次官）也参加。这个会议就相当于经济产业省副大臣级别的会议（因为很多事务次官退休后都去大型钢铁企业任职了），他们对政府有很大的影响力。他们说钢铁业会有很大的发展，游说政府支持钢铁业。看上去这些高级官僚和政府对战略产业的选择、补贴起了很大作用。但是前面提到的大桥弘教授的分析中有一个非常重要的观点：并不是说给了补贴这个产业才得到了发展，其中的因果关系是完全站不住脚的。如果他的观点是正确了，说明产业政策基本上没有发挥作用。原因在哪儿？刚才已经说到了，如果是符合社会或市场需要的新兴产业，即便不给补贴，自己也会发展。在产业政策实践中，政府往往会从政治的角度选择一个目标产业。如果成功了，可归功于自己。如果这个产业若干年后失败了，也没有人会被追究责任，因为当时的政治家已经不在位了。但竞争政策就不一样，竞争政策能让某个企业脱颖而出，但如果投资失败，投资人需要承担风险。因为在竞争政策下，投资人需要承担相应的责任，所以进行投资时会非常谨慎。这是竞争政策和产业政策之间最具决定性的区别。政府不会承担产业政策失败的责任，这是关键所在，最起码从日本来说是这样。
三、竞争政策：历史回顾
战后日本的竞争政策
接下来看一下战后日本的竞争政策。实际上在战前，日本最重要的竞争政策是1858年的日本开国政策。过去日本是闭关锁国的，但1858年跟美国谈判之后，日本开放了包括横滨港在内的一些港口，这个影响非常之大。1858年之前，日本的棉花都是自给自足的，但是十年之后，日本棉花的产量降到了零。过去的棉农改种了其他农作物，或者迁移到了城市，开国政策使日本的产业结构发生了重大变化。日本把与美国的通商协议称为不平等协议。因为这个协议规定，日本没有关税自主权，不能对进口产品征收5%以上的关税。美国签订这个协议当然是出于自身利益的考虑，但实际上日本也从这个协议中受益巨大。在战后发生的巨大变化中，第一个是日本在被美国占领时期，解散了大部分财阀（1945—1950年），包括三菱、住友。原来这些财阀都是集团性质的，后来被迫拆开了。另外，日本通过了《反垄断法》，并且成立了反垄断机构——公平交易委员会（1947年），建立了可以公平竞争的市场环境。到了20世纪60年代，日本实现了贸易自由化。举个例子来看，在战后不久的日本经济复苏过程中，政府大规模补贴的行业是煤炭行业，但是到了50年代末的时候，日本实现了煤炭的自给自足（见图1）。在这个过程中，中东发现了比较廉价的石油，并且大量供应，这时日本政府就遇到了一个难题，到底要不要放开石油的进口？如果放开，煤炭产业就会土崩瓦解，因为进口石油比煤炭更便宜。但是到了1961年，日本中央政府，也即通商产业省做出决策允许放开，煤炭产业完全崩溃，煤炭产业的崩溃对产煤地造成了巨大冲击。但是，如果没有放开进口，可能就没有战后的日本经济腾飞。
其实英国当时也没有做到，直到撒切尔上台后才真正做到放开。1962年我学习了萨缪尔森的经济学理论，书中提到美国围绕煤炭产业也有过非常大的争论。与之相比，日本采取的措施是可圈可点的。煤炭产业很多人失业了，政府给雇佣失业煤炭员工的企业一定的补贴；同时对离开煤炭产业到大城市寻找工作的人提供补贴。不是给产煤地补贴，而是给人补贴，我觉得这是日本竞争政策中最为成功的一个案例。
四、竞争政策及产业政策的政治经济学
日本经济缘何在20世纪70年代中期后停滞不前
接下来谈一下产业政策和竞争政策的政治背景。日本经济在1974年以前一直是高速增长，之后增长率出现大幅下降，是什么原因呢？我一再强调，这和石油危机并没有关系。为什么增长率在70年代中期后会出现大幅下降呢？我认为，其中一个原因是农村人口向城市的迁移下降，但还有一个更根本的原因是没有采用新的竞争政策。那些既得利益集团的阻挠，使得不利于他们利益的竞争政策无法出台。日本竞争政策的特征就是，都是由外力驱动，不得已而为之的。在战后被美国占领时期，能够解散财阀，并通过《反垄断法》，都是美国占领军做的，不是日本人自己要做。当然美国人这么做也是出于自己的利益。但在日本独立、实力真正强大后，在近几年之前的很长一段时间从来没有自主推出新的竞争政策，这是个令人费解的现象。
而且，长期以来新的竞争政策，也不是经济产业省在做。比如医疗方面，在过去二三十年中，医疗方面都没有新的竞争政策，只是在安倍上台之后，才推进了混合医疗。具体来说，混合医疗的概念就是：政府可以用医疗保险来弥补一部分，但还有一部分是自己要花钱的。过去人们都认为看病的所有花销都应该由政府承担。因为日本老龄人口很多，他们都希望由政府来承担医疗费用。但是这样就导致费用颇高的一些新兴医疗技术无法进入医疗保险领域。还有农业，过去日本不允许股份公司拥有土地。电力行业也存在非常严重的垄断问题。在流通行业，政府声称为了保护老城区的传统店、零售店，严格限制一定规模以上的百货商店的新建，甚至专门成立了《大店法》（限制大规模商店的法律）。经济产业省喜欢干这些规制的事。这些政策实际上都阻碍了新兴企业的进入，形成了准入门槛。对很多政治家而言，在选举时这些政策能带来很大的好处。另外，号称为了振兴地方经济，导致从农村地区向大城市的人口迁移也停止了。这些做法使得70年代中期之后，日本经济出现了大幅下滑。
新一轮竞争政策
应当说，在最近日本的发展过程中，竞争政策也不是没有任何进展。首先，前首相中曾根康弘受里根的影响，在80年代大力推进了私有化。日本国有铁路和电报电话公司都成功地私有化了。这是因为中曾根先生发挥了强大的政治领导力。其次，本世纪初，小泉推进了日本邮政公社（也就是日本邮局）的民营化。但此后，尤其是民主党执政的时期，竞争政策没有什么进展。直到安倍执政后才出现一些引人注目的变化。
大家都知道安倍经济学，安倍理解竞争政策的好处。他在这方面做的第一件事情就是放开电力市场。最初新的电力公司只能给企业供电，2016年4月以后已经可以给居民供电，接下来要实现发电和输电分离。过去日本的电力全部由几家大发电公司提供给消费者。在这种缺乏竞争的环境下，它的定价机制是所谓的成本加成定价法（就是价格等于所有的成本再加上应有的利润）。所以即便发电公司购买非常昂贵的发电机，成本都可以加在电价上，对电力公司没有任何影响。为大发电公司提供发电机的生产厂家当然也愿意维持这种定价法，乐享其成。因为最终的成本都是要反映在电价上的。这样的定价制度不仅不利于消费者，也不利于新企业参入市场。如果有新企业进入，它要买新的发电机，成本就会很高，很难与既存大电力公司形成竞争。为此，2015年日本专门成立了电力交易监督委员会，我是这个委员会的第一任主席。它并不是仅仅起监督作用，还制定相关的规则，以促进公平竞争。
此外，日本还通过了《国家战略特区法》。特区是安倍政府为促进地区经济活力而建立的一种竞争体制。如果一个地方被选为某个产业领域的特区（特区范围可大可小，大的可以是整个城市，比如大阪、名古屋），在特区内的一些产业活动和劳动雇佣形态可以突破现有某些法律的限制。这些活动虽然在现有法律的相关条款下不被允许，但在特区内的专门规定下可以开展。这是特区可享受的（为数不多的）特权。导入特区制度的结果是，股份公司可以拥有农地。事实上已经有这样的例子了，这可以说在日本的农村土地制度方面迈出了历史性的一步；与以前相比，现在也可以相对容易地建立新的医学院；此外，以前日本有一个规定，租房必须是一个月以上为期限。现在，日本修改了《旅馆业法》，已经允许特区内可以为短期访问的游客提供民宿。
为了推进特区制度这一新竞争政策，日本政府每个月召开一次国家战略特区咨询会议，10位议员包括首相、官房长官，财务大臣、两位经济部门大臣等5位政界议员，和来自大学、研究所、咨询公司、企业的5位民间议员。我本人也是5位民间议员之一。与此同时，这个特区咨询会议下设一个国家战略特区工作组，这个工作组经常要和相关的政府部门进行磋商谈判，希望政府主管部门对既存规制、管制进行修改。这些讨论的内容都会及时公开。如果政府主管部门不让步的话，最终是由首相领衔的国家战略特区咨询会议判断、决策。有时会直接跟参加咨询会议的主管部长谈判。由于这样一个有权威的协调体制已经建立起来了，各个政府部门不可以对特区工作组的提案置之不理，会在某种程度上展现一定的灵活性和协调力。
总之，我认为，日本能不能继续发展，取决于安倍政府在推进上述竞争政策方面的做法能不能成功，能不能打破既得利益者的藩篱。日本现在非常需要重视竞争政策。对于任何希望经济发展更上一层楼的亚洲经济体而言，也一样。
（作者：八田达夫 文章来源：《比较》）
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