编者按：我国体育场馆政策演变，带有浓厚的时代特征，从着眼于提升“国际形象”到法制化、规范化、社会化探索，以及到目前的科学化、专业化、效益化、融合化、集群化、人本化，既着眼于体育场馆改革力度、发展速度和社会可承受度的把握,又体现了特有的探索式、渐进式改革路径。
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中国体育场馆政策发展历程
2008年奥运会后，随着中国竞技体育达到顶峰，群众体育也即全民健身开始进入了发展高潮，体育场馆建设也进入了一个新阶段
2009 年 9 月 6 日，中共中央国务院发布《全民健身条例》，条例规定: “公共体育设施的规划、建设应当与当地经济发展水平相适应；农村地区公共体育设施的规划、建设还应当考虑农村生产劳动和文化生活习惯；公园、绿地等公共场所的管理单位，应当根据自身条件安排全民健身活动场地; 居民住宅区的设计应当安排健身活动场地”。
2010年，国务院办公厅发布《关于加快发展体育产业的指导意见》，明确财政、金融、税费、用地等对体育场馆的相关扶持政策，如“进一步推进体育设施的完善和提档升级，扩大覆盖面；继续深化公共体育场馆运营管理体制改革，积极探索公共体育场馆建设运营新模式，鼓励引导更多社会力量参与体育场馆发展，实现体育场馆服务标准化、现代化、集聚化，推动形成新的体育场馆集聚发展格局，全面提升场馆整合发展能力和综合效益。”
这期间，针对改革开放30多年来我国建设的各类大型体育场馆日益增多，但运营管理状况不佳，各地纷纷开展探索。2010年8月20，时任国务委员刘延东在新华社《国内动态清样》“无锡创新模式破解体育场馆运营难题”一文上作出重要批示：“请体育总局总结推广地方体育场馆运营的好经验，通过推进管理体制改革，创新运营模式，实现事业与产业、公益性与市场化的有机统一，满足群众体育需要，发展体育产业”。
2011年10月31日，体育总局局长刘鹏在江苏南京举办的在大型体育场馆运营管理经验交流会暨2011年全国体育产业工作会议上指出，必须清醒地认识到我国现有大型体育场馆依然存在使用效率较低、运营水平不高，服务能力不强等突出问题，并深入剖析产生的原因，主要是结构布局不尽合理；体制机制陈旧，运营管理能力不强；配套政策不完善等，但根本原因是体制机制性问题。要求“要以思想不断解放推动事业持续发展，以体制机制改革创新破解大型体育场馆运营管理中的突出矛盾和问题，为建设体育强国奠定坚实基础，为建设文化强国做出重要贡献”。
针对体育场馆存在文化、教育、体育等多部门“治水”的复杂态势，2012年4月10日，大型体育场馆运营管理工作领导小组成立暨第一次工作会议在北京召开。国家体育总局党组成员、局长助理晓敏强调指出，“做好大型体育场馆运营管理工作，是提高我国公共服务水平的必然要求；是扩大体育消费，发展体育服务业，促进经济增长方式转变的必然要求；是满足人民群众健身需求，发展体育竞赛表演业，促进体育产业发展的必然要求。在今后的工作中要坚持改革创新的精神；坚持从实际出发、适度超前、因地制宜、分类指导的原则，充分发挥政策及综合评价指标体系的导向作用。”此次会议后，我国全面启动了大型体育场馆运营管理工作政策研制及综合指标评价体系的研制工作，为继续推动大型体育场馆运营管理工作起到了应有的作用，意义深远。同时也确定了部分省份作为试点进行先行探索。
根据此次会议精神，体育总局会同中央各部门在全国各地调研了近900个大型体育场馆，对场馆的实际开放情况、场馆运营管理所面临的共性问题等进行了深入细致的实地了解，进而从规划建设、财政保障、税费优惠、投融资支持等方面提出了明确的扶持政策。随后，2013年12月18日，国家体育总局、发改委、公安部、财政部、国土部、住建部、税务总局以及工商总局八部门出台了《体育总局等八部门关于加强大型体育场馆运营管理改革创新 提高公共服务水平的意见》（简称《意见》），从诸多方面提出了要求：
“优化运营模式。引导和支持大型体育场馆选择适合自身特点、符合行业发展规律、与地方经济社会发展水平相适应、能够充分发挥场馆效能的运营模式，实现资源、资金、人才与市场的有效结合。鼓励有条件的地区试行场馆建设、管理和运营一体化运营模式，实现最佳运营效益。
提高运营能力。提升大型体育场馆科学化、集约化管理水平，增强复合经营能力，促进服务转型升级。运用现代信息技术手段，整合资源，完善服务信息系统，探索推进健身消费一卡通，促进互联互通，提高场馆运营网络化服务和信息化管理水平。建立大型体育场馆服务标准和管理制度，实施标准化、规范化管理。通过加强培养和引进人才、开展从业人员职业技能鉴定等方式，建设专业化运营管理团队。鼓励场馆运营管理实体通过品牌输出、管理输出、资本输出等形式，逐步实现规模化、专业化、社会化运营。”
2014年1月14日，体育总局会同财政部落实相关配套政策，并联合印发《关于推进大型体育场馆免费低收费开放的通知》，要求体育部门所属大型体育场馆全面向社会免费、低收费开放。
（一）大型体育场馆和区域内的公共体育场地和设施应免费、低收费向社会开放。每周开放时间不少于35小时，全年开放时间不少于330天。公休日、法定节假日、学校寒暑假期间等，每天开放时间不少于8小时。
（二）大型体育场馆所属户外公共区域及户外健身器材应全年免费开放，每天开放时间不少于12小时。
（三）大型体育场馆对学生、老年人、残疾人等应免费、低收费开放。
（四）大型体育场馆在全民健身日应全面免费向社会开放。
（五）大型体育场馆因维修、保养、安全、训练、赛事、天气等原因，不能向社会开放或需调整开放时间，应提前7天（特殊天气原因除外）向社会公告。
（六）大型体育场馆每年应免费向公众提供以下基本公共体育服务：
1．举办公益性体育赛事活动不少于4次。
2．举办体育讲座、展览等不少于4次。
3．开展体育健身技能等培训不少于1000人次。
4．进行国民体质测试不少于3000人次。
与大型体育场馆免费通知相配套，2014年5月，财政部、体育总局联合出台了《大型体育场馆免费低收费开放补助资金管理办法》，就大型体育场馆免费、低收费开放补助资金的补助范围和标准、申报和审批、管理和使用、监督检查和绩效评价等做出了明确的规定。2014年中央财政共安排补助金额8.5亿元，对全国体育系统免费、低收费开放的1265个大型体育场馆予以补助，有力推动了体育系统大型体育场馆的免费、低收费开放。与此同时，在地方省市财政大力支持下，河北、上海、浙江、湖北、河南等地进一步扩大了补助资金支持范围，惠及了更多的百姓，取得了良好效果。
2014年9月，针对体育场馆运营,李克强总理在国务院常务会议指出，“要盘活、用好现有体育设施，积极推动公共体育设施向社会开放，在更好服务群众的同时提高自我运营能力。完善财税、价格、规划、土地等政策，积极支持社会力量兴办面向大众的体育健身场所设施”。
作为配套，体育总局于2015年初印发了《体育场馆运营管理办法》（简称《办法》），旨在进一步规范体育系统所属各类体育场馆的运营管理内容和方式，在《办法》中，强调和细化了具体要求，例如：体育场馆每周开放时间一般不少于35小时，全年开放时间一般不少于330天。国家法定节假日、全民健身日和学校寒暑假期间，每天开放时间不得少于8小时。体育场馆应当突出体育赛事和群体活动的承载功能，全年举办的活动中非体育类活动次数不得超过总活动次数的40%。要促进体育场馆公益性定位和市场化运营有机统一，实现社会效益和经济效益双丰收。体育系统所属大型体育场馆要全部实现对外开放。
2015年12月17日，财政部 国家税务总局关于体育场馆房产税和城镇土地使用税政策的通知指出:
“一、国家机关、军队、人民团体、财政补助事业单位、居民委员会、村民委员会拥有的体育场馆，用于体育活动的房产、土地，免征房产税和城镇土地使用税。
二、经费自理事业单位、体育社会团体、体育基金会、体育类民办非企业单位拥有并运营管理的体育场馆，同时符合下列条件的，其用于体育活动的房产、土地，免征房产税和城镇土地使用税：
（一）向社会开放，用于满足公众体育活动需要；
（二）体育场馆取得的收入主要用于场馆的维护、管理和事业发展；
（三）拥有体育场馆的体育社会团体、体育基金会及体育类民办非企业单位，除当年新设立或登记的以外，前一年度登记管理机关的检查结论为“合格”。
三、企业拥有并运营管理的大型体育场馆，其用于体育活动的房产、土地，减半征收房产税和城镇土地使用税。”
在营业税方面，体育场馆提供服务获得的各项收入均应根据活动的性质交纳营业税，体育场馆开展的文化体育业的活动收入按照收入 3．5% 的比例征收营业税及其附加，房屋租赁等其他服务业按照收入5． 5%的比例征收营业税及其附加，但事业类型体育场馆管理机构从政府部门获得的财政拨款、上级补助收入等根据税法有关规定不需要缴纳营业税。”
2016年，随着《全民健身计划（2016-2020）》、《健康中国2030规划纲要》两大国家战略出台，健身健康在群众和国家中的地位越来越重要，体育场馆作为发展体育事业的重要基础条件，和开展体育活动的重要物质载体，愈加受到重视。
2016年4月15日，国家发改委印发了《关于促进消费带动转型升级的行动方案》，“充分盘活体育场馆资源。对行政机关和事业单位所属的体育场馆，通过引入社会资本和现代公司化运营机制等，推广“所有权属于国有，经营权属于公司”的分离改革模式，并探索在同一省（市、区）打造体育场馆联盟，加快推动场馆设施开放利用。支持各类球场、冰雪运动场地、健身步道、登山步道、体育公园、沿河沿湖健身带、健身器械场地、健身房（馆）、全民健身中心和冬奥会场馆建设。”
此后，国家发改委、体育总局《“十三五”公共体育普及工程实施方案》、《体育总局办公厅关于开展大型体育场馆免费低收费开放自查工作的通知》、《教育部 国家体育总局关于推进学校体育场馆向社会开放的实施意见》、《教育部办公厅关于加强全国青少年校园足球改革试验区、试点县（区）工作的指导意见》、《住房城乡建设部办公厅等关于做好足球场地设施布局规划建设的指导意见》等陆续发布，将着力构建县（市、区）、乡镇（街道）、行政村（社区）三级群众身边的全民健身设施网络和城市社区15分钟健身圈，进一步改善各类公共体育设施的无障碍条件。
根据国家体育总局规划，“十三五”期间将重点建设一批便民利民的中小型体育场馆，建设县级体育场、全民健身中心、社区多功能运动场等类型的场地设施，结合基层综合性文化服务中心、农村社区综合服务设施建设及区域特点，继续实施农民体育健身工程，实现行政村健身设施全覆盖。进一步改善和规范新建居民住宅配建全民健身设施，确保与住宅区主体工程同步设计、同步施工、同步验收、同步投入使用，不得挪用或侵占。充分利用旧厂房、仓库、老旧商业设施等闲置资源改造建设为健身场地设施，合理做好城市空间的二次利用，推广多功能、季节性、可移动、可拆卸、绿色环保的健身设施。顺应国民休闲度假需求，利用社会资金，结合国家主体功能区、国家公园和旅游景区的规划与建设，合理利用景区、郊野公园、城市公园、公共绿地及空置场所建设休闲健身场地设施。
此期间，随着各类洲际赛事活动在我国相继召开，特别是随着我国经济社会和体育事业的不断发展，各地相继建设了一批包括大型体育场馆在内的体育设施，较好地缓解了体育需求快速增长与公共体育资源相对不足的矛盾。但大型体育场馆在赛后运营方面，仍面临着体制机制不适应、运营效能不佳、服务能力不强、利用水平不高、配套政策不健全、持续发展动力不足等问题，因此，如何有效利用成为此阶段亟须考虑的重大问题。体育综合体或体育服务综合体等应运而生，并成为近年来政策文件重点和场馆运营发展热点。
“体育服务综合体”一词最早出现在2013年。当年 10 月，体育总局、发改委等八部委联合发布《关于加强大型体育场馆运营管理改革创新提高公共服务水平的意见》，提出“有条件的场馆要努力拓宽服务领域，延伸配套服务，积极发展体育旅游、体育会展、体育休闲、文化演艺等业态，在不改变公共体育场馆性质的前提下，打造特色鲜明、功能多元的体育服务综合体和体育产业集群”。2014年国务院《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》指出，要“丰富体育产业内容，推动体育与养老服务、文化创意和设计服务、教育培训等融合，促进体育旅游、体育传媒、体育会展、体育广告、体育影视等相关业态发展。以体育设施为载体，打造城市体育服务综合体，推动体育与住宅、休闲、商业综合开发。”
2016年5月5日，《体育发展“十三五”规划》指出，“增强大型体育场馆复合经营能力，拓展服务领域，延伸配套服务，打造城市体育服务综合体。”《规划》对城市体育综合体进行了明确的界定，即“将城市体育场馆设施建设与住宅、休闲、商业等业态融合，为参与体育竞赛、全民健身、体育培训的群体提供配套服务，拉长服务链，把场馆设施打造成为以体育为主题、功能丰富、综合配套齐全、可经营性强、充满活力的服务性实体。”2016年11月2日，《国务院办公厅关于加快发展健身休闲产业的指导意见》（国办发〔2016〕77号）提出要打造“鼓励健身休闲设施与住宅、文化、商业、娱乐等综合开发，打造健身休闲服务综合体。”
2017年6月5日至8日，国家体育总局副局长赵勇在海南省调研时强调，“要结合城市商业体育场馆转型，打造城市体育旅游综合体，结合美丽乡村和现代农业，打造乡村体育旅游综合体，结合景区升级，打造山地户外、水上等体育旅游综合体。”。2017年 11 月 3 日至 5 日，赵勇在湖北调研体育产业工作时提出,“要大力发展体育综合体，把城市大型商场或废旧厂房改造成体育综合体，把景区打造成体育综合体，把体育场馆改造改革成综合体，把营地、特色小镇、连片美丽乡村打造成体育综合体。”当月29日，赵勇局长在广西调研时强调，“大力发展体育综合体，把城市大型商场或废旧厂房改造成体育综合体，把景区打造成体育综合体，把体育场馆改造改革成综合体，把营地、特色小镇、连片美丽乡村打造成体育综合体。从广西走出的城市围棋联赛和李宁体育园都是体育综合体建设的典型......。
2019年1月15日国家体育总局、发展改革委发布的《进一步促进体育消费的行动计划（2019 —2020年）》指出：“鼓励和引导利用废旧厂房等现有设施，改造成健身休闲与商业服务融合发展的体育综合体。”2019年8月27日国务院办公厅《关于加快发展流通促进商业消费的意见》指出：“鼓励经营困难的传统百货店、大型体育场馆、老旧工业厂区等改造为商业综合体、消费体验中心、健身休闲娱乐中心等多功能、综合性新型消费载体。”2019年9月17日国务院办公厅《关于促进全民健身和体育消费推动体育产业高质量发展的意见》要求：“鼓励各类市场主体利用工业厂房、商业用房、仓储用房等既有建筑及屋顶、地下室等空间建设改造成体育设施，并允许按照体育设施设计要求，依法依规调整使用功能、租赁期限、车位配比及消防等土地、规划、设计、建设要求，实行在五年内继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策。”
2020年10月10日国务院办公厅《国务院办公厅关于加强全民健身场地设施建设发展群众体育的意见》提出：“明确支持社会力量参与建设室外健身设施的政策，“十四五”期间，在全国新建或改扩建1000个左右体育公园，打造全民健身新载体。社区健身设施未达到规划要求或建设标准的既有居住小区，要紧密结合城镇老旧小区改造，统筹建设社区健身设施。”
在中央号召下，体育综合体得到地方政府高度重视，各省市与地区相继提出打造城市体育服务综合体，江苏省积极发挥排头兵作用，提出““到2020年，全省建成40个左右体育服务综合体；到2025年，建成100个以上体育服务综合体，实现省、市、县三级全覆盖，在全国率先建成设施完备、功能齐全、运营创新、服务领先的体育服务综合体网络体系。”截至2020年，江苏省已经成功认证了共43个体育服务综合体，总数位居全国第一。
当前部分省、区、市提出打造体育综合体情况汇总
可以说，从国家政策导向与场馆运营管理实际看，体育综合体作为汇聚海量观众的平台、城市地标的载体、媒体聚焦的热点、商业空间的抓手、市民文化中心的综合场所，是我国体育产业发展与国家体育发展战略推进下的产物，是休闲娱乐、旅游观光、餐饮消费、贸易会展、文艺演出、以及综合办公的集中地，是一种多业态融合集聚发展模式，与城市生活融为一体，成为服务多元化、体验多样化、消费特色化的综合功能场所，对于我国体育事业发展与进步、合理高效配置体育资源及满足新时期群众健身健康需求具有重要价值和意义。
此期间，针对体育场馆运营逐步法制化，政策法规围绕促进全民健身运动深入发展为主线展开，很多政策法规涉及到体育场馆建设、资金来源、使用与维护、经营与管理等。这些政策法规为中国体育场馆发展和完善提供了必要的政策支持，为维护体育事业的正常运转提供了法规依据。同时，我国体育场馆政策均注重提升现有体育场馆的利用率，推动公共体育场馆和学校体育场馆向社会开放；在注重体育场馆设施数量的同时，更加注重体育场馆设施的质量与效益，注重体育场馆的科学有效管理。本阶段，体育场馆政策在内容上更加具体、在实施上更加细化、量化，注重场馆政策的执行和法律效应，并由注重建设向注重科学管理和创新经营模式转化，特别是体育综合体的建设，形成了一种体育场馆运营的新业态、新模式，体现了以人为本、服务民生和更加注重人的健康发展的积极态势。
国内体育场馆建设的经验和总结
回顾改革开放以来我国体育场馆政策的发展历程，党和政府在精准把握体育场馆公益性和经营性的同时，进行了不懈努力和积极探索。
(一)20世纪八十年代，改革开放初期, 体育肩负着新的历史使命，体育场馆以彰显国人气质、提振民族精神、塑造国家形象为核心，以举办大型国内赛事、洲际赛事、国际型赛事为目标，进行现代化的场馆建设。
（二）20世纪90年代，随着社会主义市场经济体制初步确立，围绕体育场馆作为满足大众需求公共产品或准公共产品的定位，体育场馆建设及运营管理逐步突破传统观念，开始“试水”场馆建设、运营社会化或市场化，用市场来配置资源，以期用市场机制来降低运营成本，提高运营效益。
（三）进入21世纪以来，随着我国加入WTO，我国开始推进基础设施及公用事业市场化改革，“放宽市场准入、鼓励社会力量增加供给”成为主旋律，体育场馆建设投融资模式市场化取向日益明晰，体育场馆建设被纳入到市场化、产业化、开放化的轨道上来。
（四）2008年以后，以奥运会成功举办为契机，国内越来越多的城市力图通过承办大型体育赛事和兴建大型公共体育场馆拉动城市经济社会发展，并成为城市快速发展的一种模式，但大型体育场馆赛后利用和运营管理等诸多问题日渐成为亟待解决的问题；与此同时，激增的大众健身健康需求也对既有体育场馆发展模式提出“挑战”。此时发展理念强调，“跳出场馆看场馆”，从文化、旅游、娱乐、教育培训等“幸福产业”的角度来解决体育场馆运营难题。体育服务综合体的出现，正成为解决这一问题的手段或途径之一。
（五）2019年国务院办公厅连续印发了《体育强国建设纲要》、《国务院办公厅关于促进全民健身和体育消费 推动体育产业高质量发展的意见》分别提出努力将体育建设成为中华民族伟大复兴的标志性事业、推动体育产业成为国民经济支柱性产业。体育场馆作为体育产业发展的核心资源，新时期如何推动体育场馆、体育综合体的发展成为了时代发展的热点。
通过对我国40多年体育场馆政策历程分析可以看出中国体育场馆发展进入新阶段
中国作为世界第一人口大国、世界体育大国，体育场馆运营作为世界性难题，在中国仍没有得到很好的解决。必须要立足国情特色和产业特点，必须面对现实的基础和条件。
一是发展体育产业必须重视体育场馆运营管理。体育场馆建设和场馆运营为体育赛事运营提供空间载体，是体育产业发展的基础和先导产业，是竞赛表演及其它体育产业得以存在的基础和前提。随着健身休闲业态逐步崛起、规模逐渐变大，但从世界范围看，竞赛表演始终是体育产业上的“皇冠”。
二是推进全民健身必须重视体育场馆运营管理。大型体育场馆是构建公共体育服务体系和公共文化体系的重要组成部分，国家体育总局多次强调要在大型体育场馆运营管理改革过程中牢记其公益性，提供足够的公共体育服务，满足人们的体育需求。因此，在我国体育场馆改革实践中，要想依托场馆为群众提供形式多样、价格优惠的公共体育服务产品，必须重视体育场馆运营管理。
三是必须结合国情推进体育场馆运营管理。推进体育场馆运营市场化，是一个涉及公共资源、经济发展、人口素质、健身健康和投融资制度等广泛领域的综合作用过程，必须从我国国情出发，从我国人口众多、区域场馆资源禀赋差异巨大、人多设施少、体育场馆资源紧缺等实际出发，因时因地因需，多元选择，重点提供。
四是必须重视制度及政策创新是体育场馆发展和改革的保障及动力。何种制度及政策，直接对体育场馆的供给效率产生重大影响。因此，改革和完善我国体育场馆制度及政策，解除制度因素对体育场馆运营管理的束缚也就成为推动体育场馆发展的前提条件。当前，我国需要继续完善具有可操作性、针对性的体育场馆扶持政策，通过公共体育场馆市场化改革和运营，尽快完善和提高公共体育场馆的公共服务供给和资源合理配置，从而满足大众日益增多的健身健康需求。
五是必须跳出体育场馆看场馆。当前，绝大多数体育部门对体育场馆本质规律的认识仍局限于体育场馆本身，以至于研究和推进体育场馆发展政策时，仍遵循既有的路径模式，形成路径依赖，造成打不破的西西福斯怪圈。实质上无论从产业结构演进规律还是城市化进程看，我国正从工业型社会向服务型社会转变，在这期间，制造业服务化成为显性业态，也即意味着产业融合态势明显，产业界限开始模糊。那么就体育场馆而言，必须跳出场馆看场馆，打破业态界限，和文化、旅游、教育培训、娱乐等进行深度融合，以当前正在推进的体育服务综合体为标志，迎接体育场馆的大发展、大繁荣。
总之，我国体育场馆政策演变，带有浓厚的时代特征，从着眼于提升“国际形象”到法制化、规范化、社会化探索，以及到目前的科学化、专业化、效益化、融合化、集群化、人本化，既着眼于体育场馆改革力度、发展速度和社会可承受度的把握,又体现了特有的探索式、渐进式改革路径。虽然体育场馆政策促进了体育场馆的大增长、大发展、大繁荣，但是中国体育场馆整体上“三偏三少”的现状还未发生根本改变；体育场馆政策促成了国家财政拨款、单位自筹、民间资本、社会捐赠、体育彩票公益金共同参与的多元化的体育场馆建设融资模式，但是单位自筹和国家财政拨款仍占绝对份额的格局依然没有改变；体育场馆政策强化了体育场馆的使用与维护，但是场馆的使用率和开放率依然偏低；体育场馆政策推进了体育场馆的经营与管理，但是总体上仍然入不敷出，体育场馆运营管理水平仍处在较低水平。
当前我国的社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，体育作为满足群众健身健康需求的第一“要务”，作用日益突出、功能日益重要，以体育场馆特别是体育综合体为重要板块的业态已成为中国体育产业发展的重要支撑。尽管目前仍存在不少制约或障碍，但是”青山遮不住，毕竟东流去”，新时期，随着全民健身和健康中国战略深入推进，无论大型还是小型体育场馆，都将更加符合多元功能的需求，进行多业态联动发展，将体育活动、赛事与文化娱乐、餐饮会展等相结合，这是我国未来体育场馆运营的主要方向，更是中国体育产业未来发展的主要路径。
来源：体银商学体育产业
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